吴心伯:大国外交:挑战与应对
发布时间: 2013-04-01   浏览次数: 190

          中华人民共和国成立以来,每隔一定的周期,中国外交就会有一个大的主题性的变化,从1949年到现在,第一个三十年(1949-1979年)是安全外交,外交的任务主要是维护政权的安全和国家的安全。第二个三十年(1979年到2009年)是发展外交,外交主要服务于经济建设。2009年以后进入了第三个阶段,就是大国外交。

        大国外交一般有两层意思,第一层基于对象界定,如果一国的外交以大国为对象,即使它是一个小国,它围绕大国开展的外交也是大国外交;第二层基于主体界定,一国自我定义为一个大国,从这个自我定义出发,界定自己的利益目标、运用与大国地位和能力相匹配的手段开展的外交就是大国外交。这里讲的大国外交就是第二层意思,即中国基于自己的大国身份开展的外交。

        导致中国外交主题从发展外交向大国外交的转变主要有三个原因。第一是国际金融危机加快了中国国际地位的提升,中国走向了国际舞台的中心。这就像第二次世界大战使美国走到了国际舞台的中心一样。第二个是国家实力的增长,2010年中国的经济总量上升到了世界第二,这样虽然中国还是一个发展中国家,但已不是一般的发展中国家。由于实力的增长,外界对中国的期望值也在上升,希望我们在国际事务中发挥大国作用。第三是中国海外利益的增长,迫使中国要积极地在边境线外维护和促进中国国家利益。国际形势的剧变、中国国力的上升和海外利益的增长呼吁着中国的大国外交,如何构建这一大国外交体系也因此成为今后五年甚至更长时期内中国外交要面临的一个主题。

        大国外交跟前面讲的安全外交、发展外交相比,有一些重要的不同。其一是怎样更有效地促进中国的国家利益,由于中国的利益全球化,如何有效地保护我们的海外利益,这是一个全新的挑战。其二是如何积极地参与塑造新的世界秩序,为世界做贡献。我们经常强调国际格局多极化、国际关系民主化,但现在还有一个趋势,就是国际责任中国化,不管世界上发生什么事情,大家都会看着中国能做点什么,以及怎么做。其三是外交手段,大国外交需要综合运用政治、经济、安全、文化等资源。

  理念制约与外交主题变化

       构建大国外交体系首先面临的是理念上的制约。这些制约表现在:我们可能还没有很明确地认识到构建大国外交的迫切性和必要性;对中国的国际定位、外交指导方针、外交政策目标等重要问题的看法并不是很统一;对一些新的国际规范的认识跟不上形势。在国际定位问题上,有发展中大国、发展中社会主义大国、负责任大国、新型大国、亚太大国、有全球影响的地区大国等各种提法。在外交指导方针上,还在将主要精力放在讨论如何处理“韬光养晦”与“有所作为”二者的关系。在外交政策目标上,这几年中央领导强调外交要服务于政治、安全和发展三个核心利益,外交工作不再纯粹为经济发展服务,但是政治、安全和经济这三个利益目标的优先顺序是什么,相互关系如何,似乎并没有形成清晰的看法。由于存在着以上制约,我们就难以在外交理念和体制上有重要突破,难以更加合理地界定外交政策目标,难以采取更加积极进取的外交态势。对一些重要的国际规范,比如说主权原则的有限性,不干涉内政原则的相对性,非政府组织在国际事务中的作用的合法性等等,我们的认识相对滞后,因此遇到实际问题就难以更好地把握,这有时也导致我们外交工作的被动。

        如何克服理念上的制约?首先要敏锐地认识到中国外交主题所发生的时代性变化,从而理解构建大国外交的迫切性和必要性,进而意识到外交理念和体制转型的现实性。其次,要明确中国作为负责任的发展中的新型大国的国际定位,这一定位决定了中国外交政策的目标和手段特征。第三,明确中国外交的指导方针是“有所作为,谦虚谨慎”,。第四,要基于国际形势的新发展和国际政治的新实践,接受或部分地(或有保留地)接受一些新的国际规范,以指导我们的外交实践。

  体制制约与体制创新

        当前体制对构建大国外交的制约主要表现在三方面:一是在现有格局中,外交工作实际上的负责人的地位还可以更高;二是有效的内部协调机制还显得不够;三是部门间分工还可以更合理。在对外交往越来越活跃,参与外交、外事的部门越来越多的情况下,现有的外交协调机制存在着不够顺畅、有效性不够好的问题,这不仅降低了外交工作的效率,也浪费了诸多资源。最后,外交资源也存在条块分割的问题,如对外援助由商务部负责,对外教育和文化交流合作由教育部、文化部负责。

        要克服体制制约,就要确立党管外交的基本原则,建立大外交体制。强化中央外事办公室协调职能。还要注意合理分工的问题,比如随着中国经济力量的上升,对外援助的力度会越来越大,外援作为外交的重要工具会发挥愈来愈重要的作用,具体援助谁,援助多少,应由外交部根据对外关系的实际需要提出建议,由商务部执行。

  能力制约与能力建设

        要开展大国外交,我们面临诸多的能力制约,主要体现在以下几方面。一是人才不够,在中国国际地位日益提升的背景下,我们需要向国际组织输送更多的合格人才,进入国际组织中高层工作,在那里维护中国的利益,同时也发挥中国对国际事务的影响力。但是现在有良好的外语和专业背景、能够胜任国际组织工作的人才紧缺,这与中国的国际地位不相称,制约了中国在国际事务中的影响力和话语权的发挥。二是物质手段不充分。中国要保护海外利益,承担更大的国际责任,就需要相应的物质手段,如海上力量投送能力,但无论是2004年印度洋海啸的救援还是亚丁湾护航,都暴露出我们在这方面能力的欠缺。物质手段的短板不解决,外交常常会面临“巧妇难为无米之炊”的窘境。三是战略思维和战略运筹能力不足。大外交需要综合运用国家总体力量和诸种手段,以实现政治、经济、安全等多重目标,但过去在处理一些对外矛盾时,过分依赖经济手段,迷信经济因素的作用,不愿、不敢也不擅长使用安全手段。这样就大大制约了我们处理矛盾、解决纠纷的能力。四是社会资源的利用能力不足。随着越来越多的非国家行为体进入国际政治领域,纯粹依靠政府去搞外交在很多情况下是孤军奋战,而且往往效果不佳。大国外交尤其需要政府和社会的共同参与。社会资源不仅可以助政府外交一臂之力,在很多场合甚至可以发挥传统的政府外交起不到的作用。但是目前由于理念和体制上的原因,我们对社会资源的利用严重不足,这使得中国外交总体上仍处在“单打独斗”的状态。

        要突破上述能力制约,就必须大力加强能力建设。首先是在北京大学、中国人民大学、外交学院和复旦大学等有基础的高等院校设立国际组织人才培养项目,有针对性地开设相关课程,并为有较好潜力的学生提供到国际组织实习的机会,毕业后优先推荐到国际组织任职。其次,军事现代化要考虑保护海外利益和承担国际责任的需要,要加强对相关军事装备的投入。第三,在处理对外关系中的矛盾和纠纷时,不再过分依赖经济手段,而是综合利用经济、外交、安全、法律手段,提高战略运筹能力。即使在打经济牌时,也要学会“正打”(给好处)和“反打”(减少或不给经济上的好处),不能一味靠“利诱”。第四,建立有效利用社会资源以服务于外交工作的机制,如在外交部建立社会资源司,重点加强与学术界(包括智库)、商界和非政府组织的联络,以委托项目的形式请他们协助做相关国家或问题领域的工作,向他们提供信息、资金等方面的支持,以便利他们开展工作。

  社会环境制约与环境塑造

        在全球化、信息化以及中国社会发展多元化、中国国际地位上升的大背景下,公众对中国外交的关注度越来越高,并积极地通过各种信息传播手段表达其观点。由于对中国近代历史遭遇的集体记忆,由于中国力量的快速发展和崛起过程中与外部世界摩擦的增多,公众既有受害者心态,又有大国心态,二者都容易滋生对中国外交的非理性看法,而青年人尤其容易受到民族主义情绪的感染。这种社会环境不利于构建自信、理性和大气的大国外交,不利于“有理、有利、有节”地处理一些摩擦和矛盾,甚至会干扰中国对外战略的大局。

        要克服社会环境的制约,就必须积极塑造理性的公众心态。首先,在一些涉外事件发生时,政府部门要尽可能快速和全面地提供相关信息,防止公众被传言、谣言所误导。其次,要更积极地引导和塑造舆论。政府官员要主动、积极地通过媒体向公众解释和说明情况,要鼓励从事外交工作的官员经常性地到大学里作报告,与教师和学生对话,介绍中国外交工作的成就,解释中国基本对外战略,让师生们更全面地看待中国外交,理解中国对外战略的大局。第三,要建立外交政策专家库,聘请一批学术上有造诣、持论比较客观公正、政治上可靠的专家学者加入,请他们为中国的外交工作建言献策,鼓励他们在媒体上就热点问题发表看法。政府部门应经常性地向他们做深度吹风,让他们无论是内部建言献策或公开发表意见都能持论有据。

  话语能力不足与话语权

       在信息化的时代,国际话语权的打造是大国外交的重要体现。当前的问题是,中国外交工作局面越来越大、越来越活跃,但喇叭不够响,对国外听众的影响力太小,由此造成国外公众对中国外交的不了解甚至误解。究其原因,一是对外沟通渠道不足,现在除了外交部发言人的定期新闻发布外,其他经常性的沟通机制似乎基本没有,或发挥作用有限。二是信息量的供给不足。对一场外交活动的信息发布往往就是几句话,外国媒体往往觉得没有报道价值,没法写出有可读性的报道,这样就产生不了我们所希望的媒体传播效应。三是表达方式还不够灵活,不生动。

        要打造外交话语权,首先要建立多元的对外沟通渠道,除了新闻发言人的定期新闻发布会外,还要有就重要外交活动举行的专题新闻发布会,邀请相关官员向中外记者通报情况、回答问题,外交部的官员还要经常性地(有时要及时地)接受国外媒体专访,解释中国的相关政策,澄清外界的误解,外交官员在出访时要到所在国的大学和重要研究机构发表演讲,与听众深度互动。还可以请外交政策专家定期出访,与国外的大学和研究机构进行交流。其次是增加信息供给。应视不同的沟通渠道提供不同的信息量。定期新闻发布会主要是及时通报信息,信息的供给量不在多而在及时。就重要外交活动举行的专题新闻发布会则应提供与该活动相关的权威、全面的信息。媒体专访和演讲则讲究信息的深度,除了陈述事实外,还要有解释和阐述,要有观点和见解。最后,表达方式要灵活。定期新闻发布会和专题新闻发布会比较正式,因而要求语言平实、简洁,但媒体专访和演讲则可以语言生动、风趣,允许个性化的表达,以增强感染力和说服力。

  周边制约与周边经营

        中国所处的地缘政治环境非常复杂,近年来,周边矛盾进入了集中多发期,这一趋势会延续到未来5年甚至更长时间。周边事态对中国外交的制约是多方面的。首先,它对中国外交长期寻求的目标——维持稳定的国际和地区环境构成了挑战。其次,它使中国与周边国家的关系复杂化。第三,一些别有用心的大国趁机插手中国周边事务,推行其对华制衡战略。最后,周边问题吸引和消耗了中国外交资源,削弱了中国在别的地区和问题领域的外交投入。周边制约因素不克服,大国外交就缺乏至关重要的地缘依托。

       如何克服周边制约是未来5年甚至更长时期对中国构建大国外交的重大考验。我们首先要使周边外交的目标实现从“维稳”到“经营”的转型。改革开放以来,出于谋求和平稳定的国际环境的需要,我们的周边外交也重在维稳和求稳,对周边的一些矛盾和问题采取了回避、搁置等办法。在新的形势下,一些矛盾变得越来越尖锐,难以再回避和搁置。这就需要我们的外交来推动解决这些问题,以此塑造持久稳定的周边环境。不管是朝鲜半岛,还是南海,抑或美国撤军后的阿富汗,都是今后中国周边外交要啃的硬骨头。

         其次,要在周边外交中善于运用多种手段。在上个世纪80年代和90年代的大部分时间里,中国处理周边关系主要靠发展政治关系。从90年代末到现在,中国注重运用经济手段发展周边关系。在新的形势下,中国要更多地发挥安全手段的作用,要娴熟地综合地运用政治、经济和安全手段,更有效地解决问题。此外,还要提高将经济影响力转化为政治、安全影响力的能力。经济影响力是我们周边战略的重要基础,要研究经济影响力转化为政治、安全影响力的途径和特点,同时要加强内部经贸、外交、安全部门之间的协调机制。

        第三,要增强外交工作的创造性,以突破困局、打开局面。例如,在处理南海问题上,鉴于美国和东盟其他非主权声索国都想介入南海问题,中国不妨提出举行直接相关国家——中国、越南、马来西亚、菲律宾、文莱参加的对话,以增进对彼此立场的理解,探讨稳定南海局势的措施。此举既显示了中国处理南海问题的方式上的灵活性,又能有效地将美国和不是南海争端方的其他东盟国家排除在外。必须强调的是,这种对话绝非多边谈判,而是侧重交换意见、汇聚共识。鉴于其他各方(如菲律宾与越南、马来西亚)之间也存在争端,这一对话不太可能形成其他四方共同对我的局面。即使出现这种局面,只要美国和其他东盟国家插不上手,中国也能较好地应对。此举表面上看是中国做出了让步,实质上是以退为进,实现南海问题去东盟化和去美国化。

        第四,要加大周边机制构建的力度。对周边的经营应以有效的机制为平台,我们虽然奉行不结盟政策,但不排除建立各种合作机制,目前除了上合组织和“湄公河流域执法安全合作机制”外,我们主动推动建立的周边机制不多,今后要加强周边机制的设计和构建,对已有机制要做实,要体现出效果。

        最后,要发挥对地区未来格局的想象力和塑造力,提出地区格局的愿景和规范。美国、澳大利亚、日本等国提出的新太平洋共同体、亚太共同体、东亚共同体等等愿景,不仅是一种想象力,也是一种号召力和影响力,更是一种话语权。我们也应就亚太和东亚格局提出我们的愿景,掌握处理地区事务的制高点,并积极地去推动和引领地区国家一起努力塑造这样的格局。